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IMF：完善的预算制度是财政整顿的“大功臣”

[ 数据表明，制度完善的国家在财政整顿方面达到GDP的2.25%，然而，在制度尚欠火候的国家中，这个数字仅为0.25% ]

“凡事豫（预）则立，不豫（预）则废。”同理，完善的预算制度对财政整顿而言更是关键。

IMF公布最新《G20国家预算制度报告》（下称“报告”）指出，完善的预算制度能帮助各国规划并推进财政整顿进程。自2010年以来，预算制度已在G20国家中大大加强。主要进步为建立财政理事会、制定财政规则和中期预算框架等。不过，报告也指出，财政披露和支持财政政策实行的相关制度尚有待加强。

进步中存不足

政府预算反映了政府的活动范围和公共收支状况。作为财政政策的主要手段之一，通过政府预算可以实现对国民经济运行的调节。

报告称，Ｇ20国家中，拥有较完善的预算制度的国家在危机后的财政整顿方面表现更佳。数据表明，制度完善的国家在财政整顿方面达到GDP的2.25%，并计划在2015年前完成总体调整目标的45%；然而，在制度尚欠火候的国家中，这两个数字分别仅为0.25%和10%。可见，预算制度是财政整顿进程中的“大功臣”。

回顾漫漫危机路，始于美国的次贷危机尚未平息，欧债危机又赶来肆虐，欧元区各国自2010年起便迈开步子，不情愿地开始了财政整顿的漫漫长跑。

尽管三年多来进步显著，但报告也指出，G20国家的制度改革仍然有较大空间，主要应关注以下方面，各国需要改善对财政状况的了解，方法包括全面及时的财政报告、透明的宏观财政预测、加强财政风险分析；同时，加强财政调整计划也至关重要，主要措施为完善中期框架、加强政府间财政协调；此外，计划的实行也需要多方助力：加强年度预算统一性、采取更为自上而下的措施进行议会预算讨论等。

报告特别以欧盟财政治理改革为例。欧债危机后，各国的财政情况急转直下，甚至威胁到了欧元区的可行性。自2011年起，欧盟引入一系列改革措施以加强成员国财政纪律及施行稳定增长协议(SGP)，要求总体政府赤字不得超过GDP的3％，且公共债务不得超过GDP的60％。

颇为讽刺的是，2011年，17个欧元区国家中，14个都违反了赤字规则，危机也将“债务大山”推向历史性高点。此后，在2013年1月1日正式生效的欧洲新财政协定（Fiscal Compact）再添火力，严格规范欧元区国家财政纪律。签署协定的会员国最迟需于2014年1月1日前，将财政协定的规定，纳入相当于各国宪法的法律中。

财政协定规定，签署协定的国家预算赤字占国内生产总值(GDP)的上限，不得超过0.5%，欧洲法院有权查核各国是否兑现法定承诺，若违反，可处相当于各国GDP0.1%的罚款。

德国总理默克尔（Angela Merkel）当时在参议院发表讲话时称：“通过这一协定，我们可以向世界证明，欧元区不单单有欧元作为后盾，我们还有财政协定作为保障。”

改革中的两大关键

放眼未来，报告主要突出两大关键点，即制定可靠的调整计划和加强政府间财政安排，因此制度改革势在必行。

一般而言，各国都因财政整顿而“节衣缩食”，此时，公共投资项目这类支出极易沦为“众矢之的”。较之工资、养老金等公共开支，推迟甚至取消公共投资项目的社会影响不会“立竿见影”，但其很可能会在中长期反过来“咬你一口”。

然而，拥有较强规划制度的国家在制定全面财政策略方面更为迅速，且在财政整顿过程中，其也更会维护公共投资开支。

此外，报告以巴西为例，证明了改善政府间财政安排对于降低赤字成效显著。

巴西再民主化后的1988年宪法在政府间财政关系方面的分权，鼓励甚至纵容了各州的财政纪律废弛。换言之，在当时，巴西中央政府缺乏一个可以硬化各州预算约束的可靠机制。2000年以后，卡多佐政府以《财政责任法》防控地方债务风险，以审计法院作为监督机构，取得成功。

报告总结称，财政披露自危机以来大有改善，但G20部分国家仍欠缺一个完整可靠的财政状况和预期，因此财政调整计划常会由于半路杀出修正计划而“脱轨”。此外，财政调整计划更倾向于挂钩中期财政和预算框架，因此其必须发展更为长期的视野和纪律约束，以及时抵御冲击。

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